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推进环境有偿使用制度改革
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推进环境有偿使用制度改革
“十五”期间，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护的指标没有完成。环境污染加剧，除受工业化快速发展影响外，也与我国现行的环保政策有很大关系。要完成“十一五”提出的环保目标，我们就必须改变目前无偿或廉价的环境使用制度，推进环境有偿使用制度改革，努力构建环境保护新机制。
无偿或廉价的环境使用制度已走到尽头
我国现行环保经济政策主要存在以下三方面问题。
一是排污权无偿取得以及较低的排污费征收标准，使得环境被廉价甚至无偿使用。在我国现行管理模式下，企业获取排污权主要是通过申请排污许可证的方式实现的。由于是以行政授予的方式向企业发放排污许可证，企业以零成本拿到了排污权，环境资源被无偿占有。而从排污费的角度看，我国现行排污费征收标准仍然偏低，与环境的真实成本或环境治理所需的资金相比差距很大。据环保部门综合测算，目前这种标准仅相当于治污成本的20％左右。这客观上使得一些企业宁愿缴纳排污费，也不愿意治理污染。
二是“先排污，后收费”的排污费征收方式，使政府处于被动局面，难以约束企业珍惜环境。目前的排污费征收是一种事后行为，即企业污染在先，排污费征收在后。这样造成环保部门十分被动，无法对所有企业或企业的全部生产行为实施有效监督，也难以形成对企业的有效约束机制。
同时，这种方式还将环保的责任过多地转嫁给了政府。一是政府为了征收排污费，需要维持庞大的征收队伍，设立监督机构。二是企业缴纳排污费后，大多数企业实际上就不再承担污染治理的责任，这一责任最终落到了政府的头上。这使得政府不得不额外增加支出来治理企业生产中造成的环境污染。近年来，中央财政在“三河三湖”就投入了上百亿元治理资金，而企业不仅没有进行实质性的投入，还在继续污染环境，形成了一个“企业污染，政府治理”的恶性循环。
三是环境违法处罚标准过低。就超标排污处罚而言，我国仅在大气污染防治法中规定，超过国家和地方标准向大气排放污染物的，由所在地县级以上环保部门处最高10万元的处罚。而根据行政处罚法第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，即使企业向大气违法排污，原则上最高也就接受10万元的处罚了事。据环保部门测算，高污染企业每吨废水的治理成本一般在1.2元～1.8元，每日偷排的净收益往往能达到几十万元，这使得一些企业宁愿认罚也不愿采取措施防治污染。
可见，目前这种无偿或廉价的环境使用制度，实际上已导致了企业造成的环境污染成本被“社会化”或“外部化”，企业缺乏珍惜环境的内在压力和动力，尽管政府环境保护的投入逐年增加，但企业造成的污染却没有得到根本遏制，环境质量没有得到显著改善。因此，解决环境问题，就必须进行环境使用制度改革。
建立环境有偿使用制度已成当务之急
推进环境有偿使用制度改革，要将建立排污权有偿取得和交易制度作为工作重点之一，通过引入市场机制，督促企业将环境成本纳入企业生产成本并进入产品或服务的价格，尽可能实现环境外部成本内部化，社会成本企业化。
第一，要进一步通过立法明确污染物“总量控制”的原则，使之成为我国所有污染物排放管理的基本原则。污染物“总量控制”不仅是遏制环境质量进一步下降的有力手段，也是排污权有偿取得和排污权交易的重要前提，是市场机制在环境保护中发挥作用的制度保障。为此，“总量控制”的污染物排放原则应当写进环境保护法。当前，我们要以《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》为政策依据，认真总结淮河等重点流域和电力等行业“总量控制”的实施情况，力争尽快出台总的污染物“总量控制”实施办法及配套政策。
第二，要改变排污许可证的行政授予方式，通过完善排污许可证制度，逐步实现排污权有偿出让。
一是要扩大污染物许可证管理的范围，不仅对污水、二氧化硫等重点污染物，对所有污染物的排污行为，均要实行许可证管理。二是要改变许可证的行政授予方式，采取招标、拍卖或政府定价等方式有偿出让。当前，要抓住“十一五”开局的大好时机，争取在污水和二氧化硫排放权上首先实现有偿出让。三是政府有偿出让排污权给企业，要形成排污权的一级市场。政府必须根据每一个时期经济发展和环境容量现状，合理出售排污权，通过一级市场实施对环境容量的宏观调控。
第三，要认真总结排污权交易试点经验，扩大试点范围。排污权交易是引入市场机制优化环境资源配置，提高环境使用效率的有效措施。企业有偿取得排污权后，必然产生珍惜环境、减少排污权使用即减少排污的内在动力和压力，从而促使企业自觉采用循环经济的生产方式或通过科技创新和技术改造减少污染物排放，进而势必形成排污权的剩余，这既为排污权交易夯实了基础，同时也进一步提出了排污权交易的需要。因此，要进一步建立和完善相关配套政策，扩大排污权交易试点。
为推动排污权交易市场的健康发展，我们应重点做好以下工作：一是加快制定有关配套办法和政策，建立排污权交易的法律体系；二是通过立法等手段，加快交易市场的建立和完善，有效制止滥用和非法转让排污权，杜绝蓄意囤积居奇等扰乱市场的买卖行为，要对超标排污进行严厉处罚，通过这些措施确保排污权在二级市场上能够正常交易；三是政府可以通过组建专业的排污权中介机构，建立相关的信息网络系统等措施，为交易各方提供供求信息，提高交易的透明度，降低排污权交易费用。此外，政府部门应建立相应的激励机制,对积极减少排放、积极出售排污权的企业从资金、税收等方面予以扶持。排污企业破产或被兼并，政府应该鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序。
第四，按照公共财政原则，加强环境监测、环境标准、环境执法能力建设，为环境有偿使用提供保障措施和制度环境。一是要建立健全环境法规和标准体系。当前，应尽快开展环境保护法的修订工作，通过认真评估环境立法和各地执行情况，完善环境法律法规。要建立和完善环境技术标准体系，科学确定环境基准，努力使环境标准和环保目标相衔接。二是要加强环境监测能力建设。三是要加强监管和执法能力建设。
环境有偿使用制度改革，涉及的主要是政府和企业之间利益的调整，所以财政收入政策、支出政策、税费政策等财政政策的调整和改革是该项改革的重要内容。为尽快推进改革，必须加大财政政策改革力度，推行有利于环境保护的财政政策，进一步推进环境保护新机制的建立和完善。
来源： 半月谈2006年第10期
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